Cơ chế, chính sách đặc thù vượt trội nhằm giải quyết mối quan hệ giữa phục dựng, bảo tồn di sản văn hóa và phát triển kinh tế - xã hội

Một số cách tiếp cận về về chính sách đặc thù, vượt trội trong phát triển kinh tế - xã hội địa phương

Chính sách đặc thù

Hiện nay có một số học giả nghiên cứu về chính sách đặc thù nhằm phát triển vùng và địa phương. Theo đó để bảo đảm cho chính sách, quy hoạch vùng, địa phương không dựa vào tư duy nhiệm kỳ, lợi ích cục bộ của từng địa phương; và không gian quy hoạch không bị hạn chế bởi địa giới hành chính và ý chí chính trị của các chủ thể lập quy hoạch, thì định hướng quy hoạch mới cần được tiếp cận đặc thù vùng/địa phương theo các hướng sau: 1- dựa vào mức độ phù hợp về điều kiện kinh tế - xã hội (KT - XH), tài nguyên, sinh thái; 2- dựa vào đặc thù phát huy lợi thế so sánh của vùng; 3- dựa vào đặc thù các tri thức và giá trị văn hóa, tôn trọng sự đa dạng về văn hóa; 4- duy trì được tính bền vững của tự nhiên; 5- ứng phó linh hoạt với các rủi ro về KT - XH và biến đổi khí hậu (BĐKH) và môi trường. Phân tích tính đặc thù của địa phương là yếu tố nổi bật, có tính đặc trưng để phân biệt địa phương này với địa phương khác, chính sách vùng và địa phương phải coi đặc thù vùng, địa phương là trụ cột thứ tư bên cạnh ba trụ cột quan trọng là kinh tế, xã hội, môi trường. Đặc thù này có thể có ở nhiều lĩnh vực khác nhau, cả về địa kinh tế, văn hóa, an ninh, quốc phòng,…

Chính sách vượt trội

Các công trình nghiên cứu mang tính lý luận về hoạch định các chính sách vượt trội về phát triển vùng và địa phương, tiêu biểu như: (Trần Quốc Toản, 2020), (Nguyễn Xuân Thu, 2005), Hoàng Ngọc Phong (2007, 2016). Từ nhóm các công trình nghiên cứu nói trên đã rút ra một số điểm khái quát về chính sách vượt trội như sau: 1- Xác định đúng bối cảnh, yêu cầu phát triển; nhận diện đúng vấn đề phát triển (bản chất và hình thức thể hiện). 2- Xác định những nhiệm vụ, giải pháp dài hạn. 3- Thúc đẩy tư duy sáng tạo và những đổi mới chính yếu, mang tính vượt trội trong quá trình xác định và xây dựng các nhiệm vụ, giải pháp phát triển. 4- Đưa ra được những giải pháp phù hợp để tháo dỡ những rào cản, “nút thắt” trong phát triển. 5- Tập trung nguồn lực thực hiện hiệu quả các nhiệm vụ, giải pháp, nhất là các nhiệm vụ, giải pháp vượt trội.

Chính sách đột phá

Khái niệm “đột phá” là thuật ngữ được sử dụng rộng rãi trong đời sống xã hội, trên các phương tiện thông tin đại chúng, song trong mỗi ngữ cảnh thuật ngữ “đột phá” chỉ các hành động khác nhau. Theo định nghĩa trong từ điển từ “đột phá” có hai nghĩa, thứ nhất là một sự khám phá quan trọng; thứ hai có nghĩa là một hành động phá vỡ sự cản trở, chướng ngại vật hay sức mạnh cản trở, mà trong chính sách người ta thường hiểu đó là những “nút thắt, rào cản, trói buộc, điểm nghẽn chính sách để khơi thông nguồn lực, thúc đẩy thu hút đầu tư xã hội tạo động lực cho tăng trưởng và phát triển bền vững địa phương...”. Cơ cấu của giải pháp chính sách đột phá, bao gồm hai bộ phận là mục tiêu giải pháp chính sách đột phá (gọi tắt là mục tiêu) và biện pháp thực hiện.

Mục tiêu là những giá trị và kết quả mà Nhà nước mong muốn đạt được thông qua thực hiện các giải pháp chính sách đột phá. Mục tiêu thể hiện ý chí của nhà nước về một vấn đề công. Nếu nhà nước muốn đẩy nhanh, đẩy mạnh hoạt động hiện có hoặc làm xuất hiện một dạng hoạt động mới, thì nhà nước sẽ thực hiện “khuyến khích hành vi hoạt động”, ngược lại, khi nhà nước muốn hạn chế hoạt động hiện hữu thì nhà nước phải đề ra các giải pháp để giải quyết vấn đề đó.

Các biện pháp thực hiện chính sách là cách thức giải quyết vấn đề nhằm đạt được mục tiêu chính sách đột phá. Dựa vào mục tiêu chính sách, Nhà nước xác định các biện pháp thích hợp để đạt được mục tiêu đó. Như vậy, biện pháp chính sách phải phù hợp với mục tiêu chính sách đột phá. Những biện pháp cụ thể phải đề ra được những công cụ được sử dụng để thực thi giải pháp chính sách đột phá, các nguồn lực cần thiết (tài lực, vật lực, nhân lực), kế hoạch tổ chức thực hiện.

Phân loại đột phá phát triển kinh tế: Xét về quy mô, tính chất và mức độ tác động của “đột phá” đối với tiến trình phát triển như đã diễn ra trong thực tế ở nhiều nước, nhất là các nước đang phát triển và đang chuyển đổi, có thể chia đột phá làm hai loại:

Đột phá chiến lược: Đây là loại đột phá hệ thống, nổ điểm nhưng tạo dây chuyền “nổ” lan nhanh ra toàn bộ hệ thống theo logic khách quan, tất yếu. Nó có cơ sở từ đòi hỏi giải quyết mâu thuẫn giữa hệ thống cơ chế, thể chế hiện tồn tại với các điều kiện và yêu cầu phát triển khách quan đang đặt ra. Mục đích bên trong của loại đột phá này là thay đổi sâu sắc và toàn diện trạng thái hiện tại của nền kinh tế. Điểm xuất phát của loại đột phá này thường phải bắt đầu từ sự thay đổi căn bản và triệt để (đổi mới) trong quan niệm phát triển, trong nhận thức, hay nói gọn lại, trong tư duy phát triển. Đó là cơ sở dẫn đến sự đổi mới đường lối phát triển, đổi mới tư duy chính sách, đây là đột phá tạo hiệu ứng dây chuyền, lan tỏa mạnh mẽ.

Đột phá tình thế: là loại đột phá mang tính “cấp cứu”, tức thời, để giải quyết một mâu thuẫn cục bộ nào đó trong nền kinh tế (mâu thuẫn giữa các yếu tố riêng biệt cấu thành hệ thống) giúp cho nó vượt qua trạng thái ách tắc, là trạng thái có khả năng dẫn tới sự trì trệ kéo dài, thậm chí suy sụp của nền kinh tế, tái lập lại cho nó quá trình vận động bình thường, tạo đà tăng trưởng và phát triển mới. Đây là loại đột phá chiến thuật, nhằm tháo gỡ hay một vài nút thắt cục bộ để thúc đẩy toàn bộ quá trình. Tuy nhiên, nếu biết duy trì và thúc đẩy năng lực “kích phát” do chấn động tạo ra thì từ đó có thể tạo bước ngoặt, tạo sức lan tỏa mạnh, tạo đà cho một nhịp phát triển cao kéo dài.

Sự phân định hai loại đột phá phát triển như trên là cần thiết bởi vì mỗi loại đột phá có cơ sở, điều kiện hình thành khác nhau, diễn ra với quy mô và mức độ tác động khác nhau nhằm thực hiện các sứ mệnh không giống nhau. Chúng đòi hỏi cách tiếp cận, định hướng giải pháp liên quan đến tầm nhìn, giới hạn tác động, điều kiện thực hiện khác nhau. Tuy nhiên, cần xác định rõ rằng, khó phân định rạch ròi hai loại đột phá nêu trên. Bản thân nội dung của hai loại đột phá đã có khoảng giao thoa rộng và có thể hoán chuyển lẫn nhau. Sự tách bạch chúng một cách cứng nhắc có thể gây ra những tổn hại cho phát triển địa phương làm cho thời cơ phát triển có thể bị bỏ lỡ nếu không biết chuyển hóa sự kích phát ngắn hạn, tình thế thành động lực tăng trưởng và phát triển dài hạn (Hoàng Ngọc Phong, 2020).

Thực tiễn và hàm ý chính sách đặc thù thí điểm thực hiện ở một số tỉnh/thành phố ở Việt Nam hiện nay

Hiện nay, trong bối cảnh đó để phục hồi và phát triển KT - XH, Việt Nam cần tạo ra các không gian tăng trưởng mới bên cạnh việc tiếp tục khai thác những dư địa vẫn còn của các động lực hiện có. Trong đó vai trò của các cực tăng trưởng mới, trung tâm tăng trưởng mới đóng góp vai trò hết sức quan trọng, đẩy mạnh liên kết vùng, cụm liên kết ngành và thúc đẩy đô thị hóa cũng là các giải pháp. Theo đó, quy hoạch tích hợp của từng địa phương gắn với quy hoạch vùng, quy hoạch quốc gia cần phải được xây dựng một cách khoa học theo hướng thích ứng với những xu thế mới ở trong nước và quốc tế, bảo đảm không gian kinh tế không bị phá vỡ bởi địa giới hành chính. Quá trình đô thị hóa không chỉ là kết quả của sự phát triển mà còn là động lực quan trọng của tăng trưởng trong những năm tới. Với tỷ lệ cư dân đô thị trong tổng dân số hiện nay còn khá thấp so với các nước trong khu vực và trên thế giới, hơn nữa lại có xu hướng thiên lệch về hai siêu đô thị là thành phố Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh, động lực quan trọng của tăng trưởng này còn rất nhiều dư địa để phát huy, cả về số lượng và chất lượng. Trong bối cảnh có những sự chuyển dịch quan trọng trong nền kinh tế (với sự gia tăng nhanh của các hoạt động kinh tế không tiếp xúc), trên thị trường lao động (với sự phát triển nhanh chóng của phương thức làm việc từ xa), cùng với sự phát triển của hạ tầng kết nối (trong đó có kết nối số) giúp giải nét mật độ của các siêu đô thị, Việt Nam cần phát triển các đô thị vừa và nhỏ thông minh, đáng sống có sức hấp dẫn cao đối với tầng lớp  trung lưu nhờ có các dịch vụ giáo dục, y tế, văn hóa… có chất lượng. Hiện nay, nước ta có 63 tỉnh/thành phố trực thuộc Trung ương được điều chỉnh bởi luật luật và văn bản hướng dẫn thi hành luật: Luật Chính quyền địa phương, Luật Đất đai, Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp... Tuy nhiên, mỗi địa phương lại có những đặc thù khác nhau về điều kiện tự nhiên, lãnh thổ, dân số, văn hóa và mức độ phát triển KT - XH nên việc triển khai thực luật tại nhiều địa phương gặp nhiều bất cập, khó khăn, vướng mắc. Do vậy, để phát huy tính chủ động, tích cực, tạo tiền đề để địa phương phát triển, góp phần tăng thu ngân sách nhà nước, tạo tác động lan tỏa vùng thì Bộ Chính trị và Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành những nghị quyết về cơ chế, chính sách đặc thù phát triển địa phương.

Trong phần này nhóm tác giả sẻ phân tích trường hợp cơ chế, chính sách đặc thù của tỉnh Thừa Thiên Huế, vì có các chính sách liên quan đến bảo tồn và phát huy di sản Cố đô Huế. Các cơ chế, chính sách đặc thù được Quốc hội thông qua có vai trò và ý nghĩa đặc biệt quan trọng, là công cụ hỗ trợ, tạo động lực thúc đẩy tỉnh Thừa Thiên - Huế phát huy nội lực, huy động được tối đa các nguồn lực cho đầu tư phát triển, đầu tư kết cấu hạ tầng KT - XH, bảo đảm cân đối hài hòa giữa tăng trưởng kinh tế với phát triển văn hóa; bảo đảm nguồn thu ngân sách bền vững, nâng cao thu nhập cho người dân. Phát huy và khai thác hết các tiềm năng thế mạnh của tỉnh, sớm đạt mục tiêu xây dựng Thừa Thiên Huế trở thành thành phố trực thuộc Trung ương. Triển khai thực hiện Nghị quyết số 38/2021/QH15 của Quốc hội về thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển Thừa Thiên - Huế, ngày 13-5-2022, Tỉnh ủy đã ban hành Chương trình về thực hiện Nghị quyết này. Đến nay, Ủy ban nhân dân tỉnh đang xây dựng kế hoạch triển khai Chương trình của Tỉnh ủy, đồng thời, tập trung chỉ đạo các ngành, các cấp, vận động sự chung sức của người dân và doanh nghiệp đồng lòng, quyết tâm thực hiện thắng lợi nghị quyết. Trong các cơ chế, chính sách đặc thù có 2 nhóm về bảo tồn và trùng tu, phát huy các giá trị di tích, di sản. Đây được xem các là nhóm cơ chế, chính sách đặc thù có tính chất lâu dài, bền vững nhằm phát triển ổn định, cân đối, hài hòa dựa trên nguyên tắc vừa bảo tồn, phát huy giá trị di sản, vừa tạo động lực, đòn bẩy thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội. 

Thứ nhất, phí tham quan di tích trên địa bàn tỉnh được nộp đầy đủ vào ngân sách nhà nước; 100% phí tham quan nêu trên tỉnh được được sử dụng để đầu tư trùng tu di tích lịch sử - văn hóa trên địa bàn. Theo quy định của Luật Phí và lệ phí, các khoản thu từ phí được để lại để chi trả cho các hoạt động liên quan đến việc thu phí thì phần còn lại phải nộp ngân sách nhà nước, được tổng hợp chung vào cân đối ngân sách theo quy định để chi cho các nhiệm vụ khác nhau của Nhà nước. Tuy nhiên, khi thực hiện cơ chế này, tỉnh được Quốc hội, Chính phủ cho phép sử dụng toàn bộ 100% nguồn thu phí tham quan nộp ngân sách để chỉ sử dụng cho mục đích duy nhất là đầu tư trùng tu di tích lịch sử - văn hóa trên địa bàn.

Thứ hai, việc cho phép thành lập Quỹ Bảo tồn di sản Huế, Quỹ được hình thành từ các nguồn Chương trình mục tiêu phát triển văn hóa, từ các tổ chức, đoàn thể, doanh nghiệp, cộng đồng và nguồn vốn viện trợ của UNESCO, các tổ chức Chính phủ, phi Chính phủ cho bảo vệ, tu bổ, tôn tạo và phục hồi di tích. Bên cạnh đó, việc các địa phương khác muốn hỗ trợ ngân sách cho Thừa Thiên - Huế thông qua các hình thức chuyển trực tiếp vào thu ngân sách nhà nước tỉnh hoặc thông qua tài trợ cho Quỹ tài chính đặc thù do tỉnh thành lập cũng không bảo đảm cơ sở pháp lý theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước. 

Việc Quốc hội cho phép thành lập Quỹ Bảo tồn di sản Huế sẽ giúp tháo gỡ được những khó khăn và tạo điều kiện hết sức thuận lợi trong việc huy động và quản lý các nguồn lực, đẩy nhanh tiến độ trùng tu di sản văn hóa, đồng thời bảo đảm tính công khai minh bạch các khoản chi, tạo niềm tin lâu dài cho các tổ chức và cá nhân tài trợ vốn... Hiện nay, Ủy ban nhân dân tỉnh đang tích cực phối hợp với Bộ Tài chính để trình Chính phủ thông qua Nghị định thành lập Quỹ Bảo tồn di sản. 

Trong bối cảnh việc huy động xã hội hóa, bố trí ngân sách địa phương để thực hiện công tác trùng tu di tích còn nhiều khó khăn, hạn chế thì 2 chính sách nêu trên của Trung ương là hết sức cần thiết và phù hợp với tỉnh Thừa Thiên - Huế để địa phương có nguồn lực thực hiện trùng tu, tu bổ, tôn tạo và phát huy giá trị của các di tích trên địa bàn. Đây cũng là các chính sách mà người dân địa phương, các tổ chức, doanh nghiệp trong nước và quốc tế, thông qua việc mua vé tham quan các di tích trên địa bàn hoặc đóng góp trực tiếp vào Quỹ Bảo tồn di sản Huế là đã có thể góp một phần nhỏ công sức và tình cảm của mình cùng chính quyền và nhân dân tỉnh thực hiện việc bảo vệ, giữ gìn các di tích, di sản văn hóa Huế cho thế hệ hôm nay và mai sau. Theo các cơ chế, chính sách đặc thù được Quốc hội thông qua, về cơ chế mức dư nợ vay không vượt quá 40%, mức dư nợ vay của địa phương đạt gần 2.400 tỷ đồng; tăng 1.200 tỷ đồng tạo điều kiện cho địa phương tiếp tục triển khai thực hiện các dự án ODA đang triển khai và thực hiện thêm một số dự án mới. Cơ chế phân bổ thêm 45% theo tỷ lệ phần trăm số chi theo định mức dân số khi xây dựng định mức chi thường xuyên, với cơ chế này, Thừa Thiên - Huế được tăng thêm khoảng 1.300 tỷ đồng so với trước. Cơ chế ngân sách Trung ương bổ sung có mục tiêu 70% số tăng thu từ hoạt động xuất nhập khẩu so với dự toán Chính phủ giao, theo tính toán tỉnh được hưởng từ chính sách 140 tỷ đồng, bình quân là 28 tỷ đồng/năm. Việc ngân sách tỉnh được hưởng 50% nguồn thu từ sắp xếp, xử lý các cơ sở nhà đất do các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc trung ương quản lý, nguồn thu này sẽ là một nguồn lực không nhỏ để phục vụ mục tiêu đầu tư cơ sở hạ tầng. Sau khi áp dụng được các cơ chế, chính sách đặc thù này, sẽ tạo điều kiện cho Thừa Thiên - Huế huy động nguồn lực để bảo tồn và phát huy giá trị di sản văn hóa Huế; đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng tạo đà phục hồi, thúc đẩy phát triển kinh tế trong khi nguồn cân đối từ ngân sách địa phương hiện nay còn hạn chế, chưa thể đáp ứng yêu cầu. Cùng với nhiều việc tỉnh đang triển khai thực hiện kết hợp việc tận dụng các cơ chế chính sách đặc thù sẽ là tạo một tiền đề, một diện mạo mới cho Huế để đạt được mục tiêu xây dựng tỉnh trở thành thành phố trực thuộc Trung ương, với hạt nhân là thành phố Huế - thành phố Festival, thành phố Xanh Quốc gia, thành phố Văn hóa ASEAN và là “một trong những trung tâm lớn, đặc sắc của khu vực Đông Nam Á về văn hóa, du lịch và y tế chuyên sâu; một trong những trung tâm lớn của cả nước về khoa học và công nghệ, giáo dục và đào tạo đa ngành, đa lĩnh vực, chất lượng cao” theo mục tiêu mà Nghị quyết số 54-NQ/TW, của Bộ Chính trị đã đề ra./.