TCCS - Từ năm 2021 sẽ chứng kiến giai đoạn phát triển mới của quan hệ đồng minh lâu đời Mỹ - Nhật Bản khi cả hai nước đều có những người đứng đầu chính quyền mới. Việc Tổng thống Mỹ Joe Biden ngay sau khi chính thức tuyên thệ nhậm chức (ngày 20-1-2021) đã ký một loạt sắc lệnh hành pháp đảo ngược chính sách của chính quyền tiền nhiệm cho thấy những dấu hiệu tích cực mở ra trong quan hệ giữa Mỹ và các nước đồng minh, trong đó có Nhật Bản. Tuy nhiên, theo giới phân tích, quan hệ Mỹ - Nhật Bản cũng đứng trước không ít thách thức do ảnh hưởng bởi những “di sản ngoại giao tiêu cực” mà chính quyền tiền nhiệm Mỹ để lại.

Giai đoạn mới mở ra những cơ hội hợp tác mới

Liên minh Mỹ - Nhật Bản từ lâu vẫn được xem là một trong những trụ cột quan trọng trong chiến lược của Mỹ tại khu vực châu Á. Tuy nhiên, trong những năm gần đây, việc cựu Tổng thống Mỹ D. Trump áp dụng nhiều chính sách khắt khe đối với các nước đồng minh, bao gồm cả Nhật Bản, đúng vào thời điểm Nhật Bản cần Mỹ hơn bao giờ hết trong bối cảnh Trung Quốc đang ngày càng tăng cường mở rộng ảnh hưởng ở khu vực châu Á, nhất là sự bùng phát của dịch bệnh COVID-19, đã làm “xói mòn” mối quan hệ này. Chính vì vậy, việc Tổng thống J. Biden ngay sau đắc cử đã áp dụng chính sách đối ngoại tích cực và mềm dẻo hơn đối với khu vực châu Á và các nước đồng minh so với người tiền nhiệm, nhằm khôi phục vai trò “lãnh đạo thế giới” của Mỹ, được kỳ vọng sẽ giúp Mỹ và Nhật Bản lấy lại động lực để mở ra những cơ hội hợp tác mới trên nhiều lĩnh vực tiềm năng, qua đó thúc đẩy các lợi ích chung và củng cố quan hệ đồng minh trong thời gian tới. Cụ thể:

Trong hợp tác y tế toàn cầu và ứng phó với dịch bệnh COVID-19, khi số lượng ca nhiễm dịch bệnh COVID-19 trên toàn cầu vẫn tiếp tục gia tăng và hiện đã vượt quá 110 triệu người, Mỹ và Nhật Bản được xem là hai quốc gia có dư địa lớn để hợp tác trong cải thiện năng lực y tế toàn cầu nhằm đối phó với dịch bệnh COVID-19. Việc Tổng thống J. Biden tuyên bố Mỹ sẽ tiếp tục tham gia Tổ chức Y tế thế giới (WHO) và Nhật Bản đang nỗ lực không ngừng để củng cố tổ chức này chính là cơ hội thuận lợi để hai bên “bắt tay” mở ra một giai đoạn hợp tác tích cực trong xây dựng năng lực y tế cộng đồng, bảo đảm phân phối vaccine, cung cấp hỗ trợ cho các nước đang phát triển, tăng cường khả năng phòng, chống dịch bệnh COVID-19 cũng như chia sẻ các biện pháp phục hồi kinh tế hiệu quả. Với tư cách là những nước tài trợ quốc tế lớn, Mỹ và Nhật Bản cũng có đủ năng lực đưa ra cách tiếp cận và phương hướng chung về hỗ trợ phát triển để tăng cường phục hồi kinh tế toàn cầu.

Đối với vấn đề chống biến đổi khí hậu, là một quốc đảo thường xuyên chịu ảnh hưởng của thiên tai, Nhật Bản đã và đang tích cực thúc đẩy cũng như đi đầu trong các hoạt động ứng phó với biến đổi khí hậu từ Nghị định thư Kyoto đến Hiệp định Paris về biến đổi khí hậu. Biến đổi khí hậu đặt ra một mối đe dọa hiện hữu trực tiếp và có sức tàn phá lớn nhất đối với khu vực, do đó, Mỹ và Nhật Bản được kỳ vọng có khả năng thực hiện được các bước mạnh mẽ hơn trong giải quyết những hậu quả to lớn của biến đổi khí hậu, kể cả trong nước cũng như quốc tế. Điều quan trọng đối với cả Mỹ và Nhật Bản là có thể đưa ra một chính sách nhất quán đối với vấn đề này hay không bởi vấn đề giảm phát khí thải nhà kính nhằm ngăn chặn biến đổi khí hậu luôn được xem là vấn đề nhạy cảm trong quan hệ quốc tế. Trong quá khứ, đây được coi là vấn đề “tiến thoái lưỡng nan” do các nước công nghiệp phát triển lo ngại việc giảm phát khí thải quá khắt khe sẽ tác động tiêu cực đến sự phát triển kinh tế, trong đó trực tiếp ảnh hưởng đến các tập đoàn công nghiệp cũng như nhiều nhóm lợi ích. Tuy nhiên, Tổng thống J. Biden đã cam kết thực hiện các chính sách cần thiết để đưa Mỹ đi đến mục tiêu đạt trạng thái trung hòa carbon vào năm 2050 nhằm tránh những tác động tồi tệ nhất của biến đổi khí hậu. Tương tự, Thủ tướng Suga Yoshihide trong bài phát biểu nhậm chức cũng đã đưa ra mục tiêu giảm lượng khí thải carbon của Nhật Bản về mức 0 vào năm 2050; đồng thời nhấn mạnh, Nhật Bản cần thay đổi quan điểm theo hướng chủ động có biện pháp chống biến đổi khí hậu và thay đổi cơ cấu công nghiệp và kinh tế, từ đó đem lại sức tăng trưởng tốt hơn. Có thể nói, những chuyển đổi này đòi hỏi phải có cam kết chính trị bền vững, đầu tư và đổi mới công nghệ, nhưng các chuyên gia cho rằng điều đó sẽ nâng cao lợi thế cạnh tranh của cả hai quốc gia, cũng như giúp chống lại hiệu quả các tác động tiêu cực của biến đổi khí hậu.

Trong quan hệ với Trung Quốc, mặc dù Mỹ và Nhật Bản đều coi Trung Quốc là trọng tâm hàng đầu trong chính sách đối ngoại song hai bên vẫn có những khúc mắc trong xây dựng chính sách đối với Trung Quốc. Cách tiếp cận thất thường của cựu Tổng thống D. Trump đối với Trung Quốc đã khiến thế giới khó nắm bắt chiến lược dài hạn của Mỹ đối với Trung Quốc, thậm chí kể cả đối với đồng minh thân cận nhất như Nhật Bản. Điều này đã để lại một số tác động sâu sắc trong quan hệ Mỹ - Nhật Bản, điển hình là sự điều chỉnh chính sách của Nhật Bản theo hướng ôn hòa hơn với Trung Quốc trong giai đoạn cuối của thời kỳ Thủ tướng S. Abe. Ông S. Abe đã nỗ lực tìm cách cải thiện quan hệ với Trung Quốc, thông qua việc tái thiết lập đối thoại cấp cao và thiết lập một đường dây nóng quân sự để ngăn chặn leo thang ở biển Hoa Đông. Chủ tịch nước Trung Quốc Tập Cận Bình còn dự kiến thăm Nhật Bản, song chuyến công du phải hoãn lại do sự bùng phát của dịch bệnh COVID-19. Đáng chú ý, một phần nguyên nhân dẫn tới mối quan hệ Nhật Bản - Trung Quốc giảm bớt căng thẳng lại là sự suy yếu có hệ thống của liên minh Mỹ - Nhật Bản dưới thời chính quyền của cựu Tổng thống D. Trump cũng như sự suy giảm vai trò lãnh đạo của Mỹ ở châu Á, khiến Nhật Bản - nước vốn đã từ lâu có đường lối cứng rắn đối với Trung Quốc - bắt đầu cởi mở hơn với nước này. Giới chuyên gia cho rằng, nước Mỹ dưới thời Tổng thống J. Biden có triển vọng hợp tác hiệu quả với Nhật Bản trong xử lý các vấn đề chung trong quan hệ với Trung Quốc. Tuy nhiên, các nhà phân tích cho rằng, để làm được điều đó, trước tiên, Mỹ cần làm rõ chính sách Trung Quốc của mình cũng như tham khảo ý kiến ​​của Nhật Bản trước khi đưa ra cách tiếp cận mới để hai đồng minh có thể phối hợp xây dựng chính sách với Trung Quốc trên nhiều lĩnh vực khác nhau.

Về tăng cường các thể chế đa phương ở khu vực châu Á, một số dự báo cho thấy, Mỹ và Nhật Bản sẽ thúc đẩy hợp tác để nâng cao năng lực của các tổ chức khu vực trong việc giải quyết các vấn đề chung, trong đó đặt trọng tâm vào Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN). Tuy nhiên, dưới thời kỳ của cựu Tổng thống D. Trump, mối quan hệ Mỹ - ASEAN có biểu hiện suy giảm. Cựu Tổng thống D. Trump đã không tham dự Hội nghị cấp cao Đông Á (EAS) trong suốt ba năm 2017, 2018 và 2019. Chính quyền của cựu Tổng thống D. Trump cũng coi hầu hết các nước Đông Nam Á như những đối tác trong cuộc cạnh tranh nước lớn và Mỹ chỉ tập trung vào những lợi ích hạn hẹp, như thâm hụt thương mại hơn là những lợi ích chiến lược với các nước này. Trong khi đó, Nhật Bản tiếp tục cải thiện mối quan hệ với các nước ASEAN. Indonesia là một trong những quốc gia đầu tiên mà tân Thủ tướng Nhật Bản S. Yoshihide lựa chọn đến thăm và hai nước đã nhất trí hợp tác về nhiều vấn đề an ninh, kinh tế và quân sự, thể hiện chính sách Đông Nam Á mềm dẻo của Nhật Bản.

Nhiều nhà phân tích và quan sát cho rằng, một trong những ưu tiên chính trong chính sách đối ngoại của chính quyền Tổng thống J. Biden là tăng cường các thể chế hợp tác đa phương của khu vực, trong đó lấy ASEAN làm trung tâm. Theo đó, bước đầu tiên Mỹ có khả năng hướng tới là Tổng thống J. Biden tham dự EAS và Diễn đàn Hợp tác kinh tế châu Á - Thái Bình Dương (APEC) hằng năm. Bên cạnh đó, với tư cách là hai cường quốc hàng đầu và vì lợi ích chung trong việc duy trì vị thế và vai trò quốc tế, Mỹ và Nhật Bản có thể sẽ hợp tác chặt chẽ trong cải tiến các hội nghị khu vực hiệu quả hơn, như tăng thêm quyền cho các đại sứ của mình tại ASEAN và khởi động hợp tác giải quyết dịch bệnh COVID-19.

Về hợp tác trong lĩnh vực quốc phòng - an ninh, hai bên đã có bước tiến quan trọng khi đạt thỏa thuận chia sẻ chi phí quân sự cho các hoạt động đồn trú của quân đội Mỹ trên lãnh thổ Nhật Bản vào ngày 17-2-2021, theo đó, Nhật Bản sẽ chi trả khoảng 201,7 tỷ yên (tương đương 1,9 tỷ USD) trong năm tài khóa 2021 (bắt đầu từ tháng 4-2021) để hỗ trợ hoạt động đồn trú của khoảng 55.000 binh lính Mỹ tại Nhật Bản. Dự kiến, Mỹ và Nhật Bản sẽ sớm ký kết thỏa thuận này để Nhật Bản có thể trình Quốc hội thông qua vào tháng 3-2021. Đây là một minh chứng cho thấy Mỹ đã có sự điều chỉnh quan trọng trong chính sách đối ngoại đối với Nhật Bản bởi cựu Tổng thống D.Trump từng đề xuất Nhật Bản cần tăng chi phí hỗ trợ duy trì lực lượng Mỹ đồn trú ở Nhật Bản hay còn gọi là “ngân sách bảo đảm an ninh” lên 8 tỷ USD/năm, gấp bốn lần trước đó. Thông thường, Mỹ và Nhật Bản cứ 5 năm/lần sẽ thương lượng về mức phí này, tuy nhiên, năm 2021 bị chậm lại do chính quyền của cựu Tổng thống D. Trump yêu cầu phía Nhật Bản tăng mức chi phí và Nhật Bản đã không chấp nhận. Việc Tổng thống J. Biden ngay sau khi đắc cử đã giải quyết nhanh chóng vấn đề này được coi là động thái nhằm củng cố lòng tin của Nhật Bản trong quan hệ đồng minh với Mỹ, mở ra nhiều triển vọng tích cực trong hợp tác an ninh giữa hai nước thời gian tới.

Giải quyết vấn đề hạt nhân trên bán đảo Triều Tiên là một trong những phép thử để đánh giá mức độ cải thiện, gắn kết giữa Mỹ và Nhật Bản bởi đây là vấn đề mang lợi ích an ninh cốt lõi đối với cả hai nước. Để duy trì hòa bình trên bán đảo Triều Tiên, Mỹ và Nhật Bản cùng Hàn Quốc phải đạt được sự đồng thuận. Trong năm 2021, ba nước này có khả năng sẽ tổ chức một cuộc họp ba bên cấp cao để tập trung vào vấn đề CHDCND Triều Tiên, từ đó sẽ vạch ra một lộ trình ngoại giao với CHDCND Triều Tiên. Lộ trình này có thể bao gồm một thỏa thuận về các điều kiện nhượng bộ và yêu cầu của CHDCND Triều Tiên; cách thức đẩy nhanh tiến trình đàm phán; các mục tiêu và cột mốc quan trọng đối với tất cả các bên liên quan. Việc đạt được đồng thuận về lộ trình cho con đường đàm phán sẽ giúp giải tỏa căng thẳng, đem lại hy vọng, thể hiện sự thống nhất giữa các bên và gia tăng cơ hội thành công. Bên cạnh đó, chính quyền mới của Mỹ cũng có thể có các bước đi nhằm “xoa dịu” Nhật Bản và Hàn Quốc để bù đắp giai đoạn làm mất lòng các nước này dưới thời Tổng thống D. Trump.

Những thách thức tồn tại trong quan hệ Mỹ - Nhật Bản

Bên cạnh các lĩnh vực có tiềm năng thúc đẩy hợp tác, triển vọng tích cực của quan hệ Mỹ - Nhật Bản được dự báo cũng có thể bị cản trở bởi những bất đồng giữa hai nước trên một số vấn đề then chốt. Mối quan hệ giữa Mỹ và Nhật Bản được đặc trưng bởi tính phức tạp - vốn đã trở thành một nhân tố cố hữu, tác động đến những lựa chọn chiến lược của Nhật Bản - và việc ông J. Biden đắc cử Tổng thống Mỹ cũng khó có thể làm thay đổi căn bản điều này.

Một là, xu hướng chính sách cân bằng nước lớn của Nhật Bản dưới thời Thủ tướng S. Yoshihide. Có thể thấy, cựu Thủ tướng S. Abe khi còn tại vị từng công du đến gần 80 nước trong suốt thời gian cầm quyền, góp phần củng cố Sáng kiến “Ấn Độ Dương - Thái Bình Dương tự do và rộng mở” do chính ông khởi xướng và được Mỹ nâng tầm thành một đại chiến lược. Thành quả đó đã giúp ông khắc họa đậm nét vai trò của mình trong chính sách đối ngoại của Nhật Bản. Tuy nhiên, một số người tỏ ra hoài nghi về sự quan tâm của Thủ tướng S. Yoshihide đối với chính sách đối ngoại vì trong sự nghiệp chính trị, ông hầu như tập trung vào các vấn đề đối nội. Chính vì vậy, việc tìm kiếm được sự cân bằng để làm sao vừa bảo đảm sự phục hồi của nền kinh tế Nhật Bản, vừa bảo vệ được lợi ích của Nhật Bản trong các mối quan hệ với các nước lớn, như Mỹ, Trung Quốc, Hàn Quốc và Nga, được xem là thách thức không nhỏ đối với ông S. Yoshihide. Trong bối cảnh này, vai trò của Tổng Thư ký Đảng Dân chủ tự do (LDP) Nikai Toshihiro - người góp phần quan trọng trong việc ủng hộ ông S. Yoshihide trở thành Thủ tướng - trở nên nổi bật do ông N. Toshihiro là người có cách tiếp cận ôn hòa với Trung Quốc, khi thường xuyên công khai bày tỏ lập trường coi Trung Quốc là một đối tác kinh tế sống còn, không phải một mối đe dọa tiềm tàng. Ngược lại, Bộ trưởng Quốc phòng Nhật Bản Nobuo Kishi lại được cho là người nổi tiếng có quan điểm ủng hộ Đài Loan (Trung Quốc) cũng như quan hệ giữa Mỹ và vùng lãnh thổ này. Việc những quan chức cấp cao thân cận nhất của Thủ tướng S. Yoshihide thể hiện các lập trường trái ngược trong quan hệ giữa Nhật Bản và Mỹ cũng như Trung Quốc cho thấy thái độ của Chính phủ Nhật Bản hiện nay là muốn duy trì chính sách cân bằng hơn với hai siêu cường này.

Hai là, vấn đề di dời căn cứ không quân Futenma của Mỹ tại tỉnh Okinawa (Nhật Bản). Okinawa không chỉ là hòn đảo có vị trí địa lý chiến lược nằm ở trung tâm tuyến hàng hải giữa Trung Quốc, Nhật Bản và khu vực Đông Nam Á, mà còn là nơi có căn cứ quân sự lớn nhất của Mỹ ở châu Á với hơn 30.000 quân thường trực. Người dân nơi đây từ lâu mong muốn di dời căn cứ Futenma ra khỏi hòn đảo này, do những tác động tiêu cực đến đời sống sinh hoạt, cũng như gây ô nhiễm nặng môi trường biển, tuy nhiên vấn đề này đến nay vẫn chưa được giải quyết. Trên thực tế, Chính phủ Nhật Bản cũng đang trong tình trạng “tiến thoái lưỡng nan” về việc này. Một mặt, Nhật Bản lo ngại việc duy trì số lượng lớn quân đội Mỹ đồn trú ở đảo Okinawa sẽ khiến phong trào phản đối của người dân gia tăng. Mặt khác, Nhật Bản cũng muốn duy trì sự hiện diện của quân đội Mỹ ở đây để làm đòn bẩy giúp Nhật Bản bảo đảm chiến lược an ninh cũng như duy trì quan hệ gắn kết với Mỹ.

Ba là, xung đột thương mại vẫn tiếp tục là vấn đề trở ngại. Việc Mỹ áp thuế đối với các hàng hóa xuất khẩu của Trung Quốc đã gián tiếp gây thiệt hại kinh tế cho các công ty của Nhật Bản tại Trung Quốc trên bốn phương diện: 1- Tốc độ tăng trưởng kinh tế của Trung Quốc chậm lại và đầu tư nước ngoài giảm khiến số lượng đơn đặt hàng của các công ty Nhật Bản giảm mạnh; 2- Việc một số công ty Trung Quốc chuyển giao thương mại sang các nước thứ ba để giảm bớt áp lực hàng tồn kho đã làm gia tăng áp lực cạnh tranh của các công ty Nhật Bản; 3- Các doanh nghiệp Nhật Bản ở Trung Quốc khó có thể kịp thời mua các bộ phận và linh kiện của Mỹ đã gây ảnh hưởng trực tiếp đến chu trình gia công sản xuất của những doanh nghiệp này; 4- Nhiều công ty Nhật Bản đầu tư ở Trung Quốc phải thích nghi bằng cách chuyển dây chuyền sản xuất của một số sản phẩm sang nước thứ ba, dẫn tới phải đối diện với những khó khăn khi hoạt động ở địa bàn mới, như thiếu nguồn nhân lực, môi trường kinh doanh chưa được tối ưu hóa... Dưới thời chính quyền của Tổng thống J. Biden, liệu xung đột thương mại Mỹ - Trung Quốc có được “xoa dịu” hay không trở thành yếu tố cân nhắc quan trọng để Nhật Bản triển khai chiến lược đầu tư nước ngoài trong giai đoạn tiếp theo.

Bên cạnh đó, cuộc cạnh tranh thương mại Mỹ - Nhật Bản lâu nay cũng là một vấn đề nan giải. Tháng 2-2019, Tổng thống D. Trump cho rằng, việc Nhật Bản xuất khẩu ô-tô và phụ tùng sang Mỹ có thể đe dọa đến an ninh quốc gia của Mỹ nên ông muốn áp thuế lên tới 25% đối với ô-tô xuất khẩu của Nhật Bản. Theo tính toán của các tổ chức phi chính phủ Nhật Bản, một khi Mỹ quyết định áp thuế đối với ô-tô nhập khẩu, ngành sản xuất ô-tô của Nhật Bản sẽ mất đi 30% lợi nhuận. Vì vậy, Nhật Bản buộc phải giảm mạnh thuế nhập khẩu đối với các mặt hàng thịt bò, thịt lợn, lúa mì và pho mai của Mỹ để đổi lấy cam kết của cựu Tổng thống D. Trump tạm thời rút lại quyết định tăng thuế đối với ô-tô nhập khẩu từ nước này. Liệu chính quyền của Tổng thống J. Biden có thể dành cho doanh nghiệp Nhật Bản chính sách ưu đãi thuế quan lớn hơn, nới lỏng các hạn chế nhập khẩu vào Mỹ hay không, là một yếu tố quan trọng mà Nhật Bản trông đợi.

Từ năm 2021, quan hệ giữa Mỹ và Nhật Bản sẽ bước sang một giai mới. Hai nước sẽ tiếp tục đối mặt với các thách thức chung, như dịch bệnh COVID-19, khủng hoảng kinh tế, chưa kể đến các mối đe dọa khác, như biến đổi khí hậu và những quan ngại ngày càng tăng về việc mở rộng ảnh hưởng của Trung Quốc trong khu vực. Liệu quan hệ đồng minh Mỹ - Nhật Bản có thể đóng một vai trò quan trọng trong việc giải quyết những thách thức nghiêm trọng trên hay không? Chính những ưu tiên và định hướng chiến lược của mỗi nước sẽ định hình xu hướng chính sách trong ngắn hạn và dài hạn của Mỹ cũng như Nhật Bản đối với tương lai của mối quan hệ đặc biệt này./.