Xây dựng nhà nước pháp quyền
Tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của tòa án nhân dân ở việt nam hiện nay
9:20' 19/1/2007


Trong bộ máy nhà nước ta, Toà án nhân dân có vị trí vô cùng quan trọng. Điều 127 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 quy định: "Toà án nhân dân tối cao, các Toà án nhân dân địa phương, các Toà án quân sự và các Toà án khác do luật định là những cơ quan xét xử của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam". Điều 72 Hiến pháp năm 1992 cũng khẳng định: "Không ai bị coi là có tội và phải chịu hình phạt khi chưa có bản án kết tội của toà án đã có hiệu lực pháp luật". Đây là cơ sở pháp lý để xác định vị trí quan trọng của Toà án nhân dân trong hệ thống các cơ quan tư pháp. Vị trí này xuất phát từ "tính hệ thống và tính chỉnh thể của hệ thống tư pháp bản thân chúng đã cho thấy rõ vai trò trung tâm của Toà án (khâu xét xử) trong hệ thống tư pháp"(1).

Có thể nói, trong nhiều giai đoạn lịch sử của Nhà nước ta, Toà án nhân dân đã trải qua những cuộc cải cách và đổi mới về tổ chức cũng như phương thức hoạt động để đáp ứng nhiệm vụ ngày càng nặng nề của nền tư pháp, nhất là trong giai đoạn xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Kết quả phát triển và lớn mạnh của Toà án nhân dân ngày nay thể hiện đậm nét sự vận dụng đường lối lãnh đạo của Đảng đối với tổ chức và hoạt động của Toà án nhân dân.

1- Những quan điểm cơ bản của Đảng về đổi mới tổ chức và hoạt động của Toà án nhân dân trong thời kỳ đổi mới

Quan điểm của Đảng về đổi mới tổ chức và hoạt động của Toà án nhân dân trong thời kỳ đổi mới thể hiện ngay từ các văn kiện ban hành sau Đại hội VII. Quan điểm này được thể hiện ở nhiều văn kiện, trong đó có các văn kiện tiêu biểu như: Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3 và Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8 của Ban chấp hành Trung ương khoá VII; Chỉ thị số 29-CT/TW ngày 8-11-1993 của Ban Bí thư về "Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với các cơ quan bảo vệ pháp luật"; Chỉ thị số 34 - TC/TW ngày 18-3-1994 của Ban Bí thư về "Sự lãnh đạo của Đảng đối với việc tuyển chọn, bổ nhiệm Thẩm phán Toà án nhân dân, Thẩm phán Toà án quân sự các cấp"; Chỉ thị số 52-CT/TW ngày 16-3-2000 của Bộ Chính trị về "Phạm vi trách nhiệm, quyền hạn giữa cấp uỷ Đảng với Đảng uỷ Công an, Ban Cán sự đảng Viện Kiểm sát nhân dân, Ban Cán sự đảng Toà án nhân dân trong công tác bảo vệ Đảng và xử lý tội phạm liên quan đến cán bộ, đảng viên"; Chỉ thị số 53 - CT/TW của Bộ Chính trị ngày 21-3-2000 về "Một số công việc cấp bách của các cơ quan tư pháp cần thực hiện trong năm 2000".

Nghiên cứu những chủ trương, quan điểm của Đảng về đổi mới tổ chức, hoạt động của Toà án nhân dân trong các văn kiện nêu trên, có thể nhận thấy, đường lối lãnh đạo của Đảng đối với Toà án nhân dân trong thời kỳ đổi mới là hoàn toàn nhất quán, có sự kế thừa và phát triển từng bước. Đảng luôn quan tâm chỉ đạo nhằm kiện toàn đội ngũ cán bộ Toà án nhân dân. Đó là cho ý kiến về tổ chức của Toà án nhân dân, giới thiệu những cán bộ có năng lực, trình độ chuyên môn cao và phẩm chất chính trị vững vàng cho ngành Toà án; phát hiện và xử lý kỷ luật nghiêm minh đối với những cán bộ, đảng viên có sai phạm công tác trong ngành Toà án. Đồng thời, Đảng lãnh đạo thực hiện chức năng xét xử theo quy định của pháp luật. Thông qua việc thường xuyên nghe báo cáo tổng hợp tình hình công tác của Toà án nhân dân, Đảng có cơ sở để tăng cường lãnh đạo, chỉ đạo phù hợp với hoạt động xét xử của Toà án. Đảng luôn xác định cải cách Toà án nhân dân là thể hiện tập trung của cải cách tư pháp. Nhưng cải cách Toà án nhân dân phải tiến hành đồng bộ với việc cải cách cơ quan điều tra, viện kiểm sát và các cơ quan, tổ chức bổ trợ tư pháp khác. Trong đó, Đảng nhấn mạnh việc sắp xếp lại hệ thống Toà án nhân dân, phân định hợp lý thẩm quyền của Toà án nhân dân cấp huyện.

Điều rất đáng lưu ý là, để tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với việc cải cách tư pháp, ngày 02-01-2002, Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 08-NQ/TW "Về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới". Nghị quyết số 08 - NQ/TW đã đề cập một cách toàn diện vấn đề cải cách tư pháp, trong đó đưa ra cả những quan điểm chung và chủ trương, giải pháp cụ thể đối với từng cơ quan tư pháp. Đối với Toà án, Nghị quyết 08-NQ/TW nhấn mạnh: Cần phân định thẩm quyền của các Toà án các cấp theo hướng Toà án nhân dân tối cao làm nhiệm vụ tổng kết xét xử, hướng dẫn áp dụng pháp luật và giám đốc xét xử các quyết định, bản án đã có hiệu lực pháp luật. Toà án nhân dân cấp tỉnh, thành phố chủ yếu thực hiện công tác xét xử phúc thẩm. Toà án nhân dân cấp huyện, quận, thị xã xét xử sơ thẩm các vụ án hình sự, dân sự, kinh tế, lao động.

Sau khi Nghị quyết 08-NQ/TW của Bộ Chính trị được triển khai trên thực tế được gần 4 năm, ngày 2-6-2005, Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 49-NQ/TW "Về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020". Nghị quyết đề ra phương hướng: "Tổ chức các cơ quan tư pháp và các chế định bổ trợ tư pháp hợp lý, khoa học, hiện đại về cơ cầu tổ chức và điều kiện, phương tiện làm việc; trong đó xác định Toà án có vị trí trung tâm và xét xử là hoạt động trọng tâm; xã hội hóa mạnh mẽ hoạt động bổ trợ tư pháp". Nghị quyết xác định nhiệm vụ của Tòa án các cấp như sau: "Tổ chức hệ thống Toà án theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính, gồm: Toà án sơ thẩm khu vực được tổ chức ở một hoặc một số đơn vị hành chính cấp huyện; Toà án phúc thẩm có nhiệm vụ chủ yếu là xét xử phúc thẩm và xét xử sơ thẩm một số vụ án; Toà thượng thẩm được tổ chức theo khu vực có nhiệm vụ xét xử phúc thẩm; Toà án nhân dân tối cao có nhiệm vụ tổng kết kinh nghiệm xét xử, hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật, phát triển án lệ và xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm". Tuy nhiên, Nghị quyết cũng nhấn mạnh: "Việc thành lập Toà án chuyên trách phải căn cứ vào thực tế xét xử của từng cấp Toà án, từng khu vực. Đổi mới tổ chức Toà án nhân dân tối cao theo hướng tinh gọn, với đội ngũ Thẩm phán là những chuyên gia đầu ngành về pháp luật, có kinh nghiệm trong ngành".

Như vậy, có thể thấy, những quan điểm và phương hướng trên đây về cải cách tổ chức và hoạt động của Toà án có ý nghĩa vô cùng quan trọng, quyết định hiệu quả hoạt động cải cách tư pháp trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân ở nước ta hiện nay.

2 - Thực tiễn vận dụng quan điểm của Đảng về đổi mới tổ chức và hoạt động của Toà án nhân dân

Quán triệt quan điểm của Đảng về đổi mới tổ chức và hoạt động của Toà án nhân dân, Nhà nước ta đã tiến hành sửa đổi, bổ sung và ban hành mới nhiều văn bản pháp luật trên cơ sở thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng. Đặc biệt, sự ra đời của Hiến pháp năm 1992 đã đánh một mốc son quan trọng trong lịch sử lập hiến Việt Nam - Hiến pháp của thời kỳ đổi mới. Cụ thể hóa Hiến pháp năm 1992, Quốc hội đã ban hành Luật Tổ chức Toà án nhân dân năm 1992 (được sửa đổi năm 1993), Pháp lệnh Thẩm phán và Hội thẩm Toà án nhân dân, Pháp lệnh Tổ chức Toà án quân sự năm 1993. Đây là những cơ sở pháp lý đánh dấu một bước tiến quan trọng của công cuộc cải cách tư pháp mà điển hình là Toà án. Theo quy định tại Điều 127 Hiến pháp năm 1992, Toà án nhân dân được xác định là cơ quan xét xử của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Hệ thống Toà án theo quy định của pháp luật hiện hành bao gồm: Toà án nhân dân tối cao, các Toà án nhân dân địa phương, các Toà án quân sự và các Toà án khác do luật định. Như vậy, so với các bản hiến pháp trước, có thể thấy, hệ thống cơ quan Toà án vẫn được giữ nguyên như cũ. Điểm khác biệt cơ bản ở chỗ, Hiến pháp năm 1992 quy định khả năng thành lập thêm các Toà án mới. Điều này bảo đảm khả năng thành lập các Toà án trong những trường hợp cần thiết để đáp ứng yêu cầu của sự phát triển xã hội. Trong thực tế, quy định này đã được vận dụng bằng việc lập thêm Toà kinh tế, Toà hành chính và Toà lao động trong cơ cấu của Toà án nhân dân cấp tỉnh và Toà án nhân dân tối cao.

Theo Hiến pháp năm 1992 và Luật tổ chức Toà án nhân dân năm 2002, chế độ bầu Thẩm phán trước đây được thay bằng chế độ bổ nhiệm; trong hệ thống Toà án nhân dân các cấp đã thành lập thêm một Toà chuyên trách để kịp thời giải quyết các loại tranh chấp mới phát sinh; đã bỏ thẩm quyền xét xử sơ thẩm và chung thẩm; chú ý đến chất lượng tranh tụng tại phiên toà. Trên cơ sở pháp luật thực định nêu trên, cơ cấu tổ chức và hoạt động của Toà án đã thực sự chuyển mình trong tiến trình cải cách tư pháp do Đảng khởi xướng và trực tiếp lãnh đạo thực hiện. Trên thực tế, Luật Tổ chức Toà án nhân dân năm 2002 đã có sự đổi mới về cơ cấu tổ chức và thẩm quyền của Toà án: Trong cơ cấu của Toà án nhân dân tối cao không có Ủy ban thẩm phán; Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao có sự thay đổi về thành phần với tổng số không quá 17 người; bỏ thẩm quyền xét xử sơ thẩm và chung thẩm của Toà án nhân dân tối cao; bỏ quy định về sự tham gia của Hội thẩm nhân dân trong xét xử ở Toà án nhân dân tối cao. Hiện nay, để cụ thể hoá quan điểm của Đảng được ghi nhận tại Nghị quyết Trung ương 8 khoá VII, thẩm quyền xét xử của Toà án nhân dân cấp huyện ngày càng được mở rộng hơn, bảo đảm thực hiện hai cấp xét xử. Theo đó, Toà án nhân dân cấp huyện xét xử sơ thẩm, còn việc xét xử phúc thẩm được trao cho Toà án nhân dân cấp tỉnh. Toà án nhân dân tối cao chỉ làm nhiệm vụ xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm, phúc thẩm, tổng kết kinh nghiệm xét xử, chuẩn bị các dự án luật, hướng dẫn các Toà án địa phương thực hiện xét xử thống nhất theo pháp luật. Toà án nhân dân tối cao trực tiếp quản lý Toà án địa phương và Toà án quân sự về các mặt nghiệp vụ, chuyên môn và tổ chức cán bộ.

Những đổi mới về tổ chức và nhiệm vụ nêu trên của Toà án đã thể hiện sự quán triệt và vận dụng có hiệu quả đường lối lãnh đạo của Đảng về tổ chức và hoạt động của Toà án nhân dân, bảo đảm cho Toà án nhân dân phát huy vị trí pháp lý và vai trò của cơ quan xét xử trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

3 - Một số vấn đề đặt ra về tổ chức và hoạt động của Toà án nhân dân trước đòi hỏi của Chiến lược cải cách tư pháp

Thứ nhất, theo pháp luật hiện hành, Toà án của nước ta được tổ chức theo đơn vị hành chính: Toà án tối cao, Toà án cấp tỉnh và Toà án cấp huyện. Với quy định tổ chức toà án thành 3 cấp và trải đều trên tất cả các tỉnh của đất nước vô hình trung đã tạo ra một thực trạng có nơi toà án quá tải, có nơi toà án không có việc làm. Bên cạnh đó, hiệu quả hoạt động của toà án còn chịu sự chi phối của cấp chính quyền tương đương và của cấp uỷ Đảng. Điều đó làm cho nguyên tắc đề cao và tuân thủ triệt để tính độc lập của Thẩm phán trong hoạt động xét xử chưa được bảo đảm.

Tương ứng với Toà án cấp huyện, cấp tỉnh là Hội đồng nhân dân cùng cấp nên cách tổ chức Toà án theo đơn vị hành chính hiện nay giải quyết được vấn đề giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp, vấn đề bổ nhiệm Chánh án, Phó Chánh án, Thẩm phán toà án và vấn đề bầu Hội thẩm nhân dân. Như vậy, để vận dụng quan điểm Toà án được bố trí theo khu vực mà Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị đề ra thì thực tiễn tổ chức lại Toà án nhân dân các cấp phải giải quyết được vấn đề xác định "Toà án cấp sơ thẩm có thể bao gồm nhiều huyện, vậy chế độ báo cáo và chịu sự giám sát trước Hội đồng nhân dân được thực hiện như thế nào"(2). Tương tự như vậy, nếu thành lập Toà thượng thẩm thì vị trí pháp lý và mối quan hệ của nó với cơ quan trung ương và cơ quan địa phương sẽ được giải quyết như thế nào? Đây là vấn đề đòi hỏi phải có sự bổ sung về những quy định pháp luật để xác định trách nhiệm báo cáo và chịu trách nhiệm của Chánh án Toà cấp sơ thẩm (khi tổ chức thành toà khu vực) và Chánh án Toà thượng thẩm. Đồng thời, phải giải quyết cả những mâu thuẫn trong việc thực hiện chế độ bổ nhiệm Thẩm phán, Chánh án, Phó Chánh án và chế độ bầu Hội thẩm nhân dân đối với những Toà sơ thẩm khu vực được thành lập không cùng đơn vị hành chính cấp tỉnh. Bên cạnh đó, nếu tổ chức Toà thượng thẩm trong hệ thống Toà án để xét xử phúc thẩm những vụ án mà bản án và quyết định của Toà án cấp tỉnh có kháng cáo, kháng nghị cũng cần phải tính tới cơ chế tuyển chọn Thẩm phán Toà thượng thẩm.

Thứ hai, trong quá trình cải cách tư pháp về việc bảo đảm nguyên tắc khi xét xử, Thẩm phán và Hội thẩm nhân dân chỉ tuân theo pháp luật là một vấn đề đặt ra cần được giải quyết. Bởi lẽ, thực tế cho thấy, nhiều Thẩm phán khi xét xử vẫn chưa hoàn toàn độc lập. Việc báo cáo án và nhận sự định hướng xét xử từ lãnh đạo của Thẩm phán chỉ giải quyết được mối quan hệ hành chính giữa cấp trên và cấp dưới mà không đảm bảo được nguyên tắc độc lập xét xử của Thẩm phán. Bên cạnh đó, tình trạng hiệp thương án để trách nhiệm không thuộc về cơ quan nào trong các cơ quan tiến hành tố tụng cũng đang là vấn đề cần được thực tiễn cải cách tư pháp giải quyết.

Thứ ba, theo quy định pháp luật về Toà án hiện nay, vấn đề chức năng, nhiệm vụ của Toà án vẫn còn những bất cập, dẫn đến hiệu quả hoạt động chưa cao. Có thể nói đến chức năng giải thích pháp luật. Hiện nay, Toà án tối cao có nhiều hướng dẫn không chính thức dưới dạng văn bản về nội dung một số điều luật. Đây thực chất là một trong những hiện tượng giải thích pháp luật. Đáng lẽ, thẩm quyền này thuộc về Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, nhưng trên thực tế, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ít khi thực hiện quyền này. Việc Toà án nhân dân tối cao hướng dẫn các Toà án cấp dưới xét xử xuất phát từ thực tiễn hoạt động của ngành, được nhiều Tòa án áp dụng, nhưng do không có chức năng giải thích pháp luật nên "sự hướng dẫn này không phải là căn cứ pháp lý công khai của việc tuyên án"(3).

Thứ tư, trình độ chuyên môn, đạo đức nghề nghiệp, bản lĩnh chính trị của một bộ phận cán bộ ngành Toà án chưa thật sự phù hợp với yêu cầu đặt ra của Chiến lược cải cách tư pháp do Đảng khởi xướng.

4 - Một số giải pháp nhằm tiếp tục đổi mới, kiện toàn tổ chức và hoạt động của Toà án nhân dân

Một là, tiếp tục sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện hệ thống pháp luật tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho hoạt động tư pháp. Do đó, cần xây dựng mới và sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức Toà án nhân dân để cơ cấu tổ chức và chức năng, nhiệm vụ của Tòa án nhân dân có sự hợp lý hơn, nhằm bảo đảm cải cách Toà án phục vụ cho cải cách tư pháp.

Hai là, tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của Toà án nhân dân. Xuất phát từ yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và khắc phục những bất cập trong tổ chức, hoạt động của Toà án nhân dân, cần tiếp tục nghiên cứu sửa đổi luật theo hướng bảo đảm nguyên tắc độc lập trong xét xử cuả Toà án, tăng thẩm quyền xét xử cho Toà án địa phương, tiến tới thực hiện tổ chức Toà án theo hai cấp xét xử; nghiên cứu thành lập Toà án khu vực, áp dụng thủ tục rút gọn trong xét xử. Theo hướng nêu trên, cần tiếp tục nghiên cứu tổ chức hệ thống Toà án theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính. Mô hình tổ chức hệ thống Toà án nhân dân có thể bao gồm: Toà án sơ thẩm khu vực được tổ chức ở một hoặc một số đơn vị hành chính cấp huyện (tuỳ thuộc vào yêu cầu xét xử ở từng đơn vị); Toà án phúc thẩm tổ chức theo đơn vị hành chính cấp tỉnh có nhiệm vụ xét xử phúc thẩm và sơ thẩm một số vụ án có tính chất nghiêm trọng; Toà án thượng thẩm tổ chức theo khu vực có nhiệm vụ xét xử phúc thẩm; Toà án nhân dân tối cao có chức năng tổng kết kinh nghiệm xét xử, hướng dẫn áp dụng pháp luật và xét xử tái thẩm, giám đốc thẩm. Đối với các Toà án chuyên trách như Toà hành chính, Toà lao động, Toà dân sự, Toà hình sự, Toà vị thành niên... phải căn cứ vào thực tế xét xử của từng khu vực, từng cấp toà án.

Ba là, nghiên cứu khả năng trao cho Tòa án quyền giải thích pháp luật, phán xét tính hợp pháp, hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước ban hành. Chức năng này hiện nay được giao cho các cơ quan như Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp, Chính phủ và các cơ quan khác. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, hoạt động giám sát tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật đạt hiệu quả chưa cao, biểu hiện là tình trạng các quy định của văn bản dưới luật mâu thuẫn với các quy định của văn bản luật diễn ra khá phổ biến. Kinh nghiệm của các nước trong việc giải quyết vấn đề này là chuyển việc giám sát và tuyên bố tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật cho toà án. Trên thực tế, cách thức này đã được thực hiện có hiệu quả ở rất nhiều nước. Chính vì vậy, đây có thể được coi là kinh nghiệm tốt có thể áp dụng vào thực tế nước ta hiện nay.

Bốn là, thời gian tới cần xây dựng chiến lược nâng cao trình độ cán bộ ngành Toà án; trang bị cơ sở vật chất - kỹ thuật tốt hơn nữa cho Toà án nhân dân cấp huyện để bảo đảm cho việc tăng thẩm quyền xét xử của Toà án cấp huyện có tính khả thi trên thực tế.

Năm là, việc tổ chức phiên toà xét xử cần đổi mới theo hướng xác định cụ thể quyền hạn, trách nhiệm pháp lý của cả những người tiến hành tố tụng và những người tham gia tố tụng; bảo đảm nguyên tắc tranh tụng công khai, dân chủ và nghiêm minh trong xét xử.

Sáu là, bảo đảm sự lãnh đạo toàn diện của Đảng đối với tổ chức và hoạt động của Toà án trên cơ sở đổi mới sự lãnh đạo của Đảng. Muốn vậy, cần tăng cường hoạt động kiểm tra của Đảng, công tác cán bộ Đảng, kết hợp với hoạt động giám sát của nhân dân đối với hoạt động xét xử của Toà án; đồng thời, nâng cao trách nhiệm của Thẩm phán, của Hội thẩm nhân dân trước nhân dân và trước Đảng.


* ThS, Chánh án Toà án nhân dân Quận Cầu Giấy

(1) Tập thể tác giả, GS, TSKH Đào Trí Úc chủ biên: Hệ thống tư pháp và cải cách tư pháp ở Việt Nam hiện nay, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội, 2002, tr35

(2) Phạm Quý Tỵ: Đổi mới tổ chức và hoạt động của Toà án nhân dân, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 7, tháng 7 -2005, tr23

(3) Nguyễn Như Phát: Một số ý kiến về cải cách tư pháp ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 3-2004, tr28

Hoàng Mạnh Hùng

VIDEO