Cải cách hành chính
Điều chỉnh một số hoạt động của chính quyền địa phương đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính
12:23' 25/9/2010


TCCS - Thực hiện chương trình cải cách hành chính, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân, trong giai đoạn vừa qua, bộ máy nhà nước nói chung, bộ máy chính quyền địa phương các cấp nói riêng đã có nhiều thay đổi trên nhiều phương diện, nhằm đáp ứng những yêu cầu phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, dân chủ hóa xã hội và hội nhập quốc tế.

Công cuộc cải cách hành chính thời gian qua đã tạo ra những thay đổi cơ bản ở các cấp chính quyền; trong đó có chính quyền địa phương. Những thay đổi vai trò, chức năng của chính quyền địa phương có thể được khái quát thành những điểm sau đây:

Thứ nhất, chính quyền địa phương các cấp không thể làm tất cả mọi việc giống như một nhà nước thu nhỏ trên địa bàn.

Theo quy định của pháp luật cũng như trên thực tế, chính quyền địa phương các cấp đã có sự xác định lại vai trò, chức năng của mình trong tất cả các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội. Trong sự tách bạch vai trò, chức năng quản lý nhà nước với chức năng quản lý kinh doanh, chính quyền địa phương các cấp đã không còn là chủ thể trực tiếp tổ chức, quản lý sản xuất kinh doanh. Trong sự chuyển đổi của nền kinh tế từ tập trung bao cấp sang nền kinh tế thị trường có sự quản lý của Nhà nước, theo sự phân cấp của Trung ương, chính quyền địa phương các cấp chỉ thực hiện vai trò là người chủ đại diện sở hữu phần vốn của Nhà nước trong các doanh nghiệp.   Ngoài phạm vi đó, chính quyền địa phương bằng việc xây dựng các cơ chế, chính sách, bảo đảm cơ sở hạ tầng và thông qua các công cụ quản lý đóng vai trò là "bà đỡ" cho nền kinh tế thị trường phát triển. Cùng với những thay đổi trong lĩnh vực kinh tế, trong sự chuyển đổi vai trò nhà nước nói chung từ một nhà nước quản lý là chủ yếu sang một nhà nước phục vụ, chính quyền địa phương các cấp cũng đã có sự giảm bớt các lĩnh vực quản lý, đồng thời đẩy mạnh việc xây dựng nền văn hóa mới xã hội chủ nghĩa, phát triển mạng lưới y tế, giáo dục, bảo đảm cung cấp các dịch vụ công cộng cho xã hội và người dân.   Do đặc điểm phát triển kinh tế thị trường, chính quyền địa phương còn có vai trò, trách nhiệm của người điều phối, khắc phục các khiếm khuyết do sự phát triển của kinh tế thị trường gây ra, bảo vệ môi trường, thu hẹp khoảng cách giàu nghèo, thực hiện bảo trợ xã hội đối với các đối tượng chính sách và yếu thế trong xã hội, thực hiện công bằng và phát triển xã hội. Tuy nhiên, ngay cả trong lĩnh vực này chính quyền địa phương cũng không hoàn toàn tự mình làm tất cả mà chỉ là chủ thể chính, người đứng ra cầm chịch thu hút và lôi kéo toàn thể xã hội cùng tham gia thực hiện.   Vai trò, chức năng trong lĩnh vực an ninh - quốc phòng cũng được xác định lại phù hợp hơn với sự phát triển kinh tế thị trường, hội nhập và giao lưu quốc tế. Các hoạt động về đối ngoại, an ninh, quốc phòng bên cạnh việc bảo vệ chủ quyền, an ninh quốc gia còn phải hỗ trợ cho các hoạt động kinh tế và hội nhập quốc tế.

Thứ hai, trong việc tổ chức quyền lực nhà nước, chính quyền địa phương các cấp hiện nay có vai trò lớn hơn, thiết thực hơn và chủ động hơn việc tổ chức quản lý các mặt đời sống kinh tế - xã hội trên địa bàn...

Nếu như dưới thời bao cấp, chính quyền địa phương, tuy được coi là một cấp kế hoạch, nhưng trên thực tế chỉ là cấp triển khai thực hiện các nhiệm vụ do cấp trên quyết định, do vậy chính quyền địa phương các cấp luôn thụ động, thiếu sự sáng tạo, linh hoạt. Dưới tác động của sự chuyển đổi cơ chế quản lý kinh tế, tình hình này đã có sự đổi khác. Thực hiện đổi mới và cải cách nền hành chính nhà nước, trong thời gian vừa qua, chính quyền trung ương đã có sự phân cấp nhiều hơn cho chính quyền địa phương các cấp, đặc biệt là cho chính quyền địa phương cấp tỉnh và cấp cơ sở. Trên hầu hết các lĩnh vực, trong đó có khá nhiều lĩnh vực quan trọng như tài chính ngân sách, tổ chức bộ máy, nhân sự, đầu tư, đất đai... tùy theo vị trí mỗi cấp mà chính quyền địa phương có được những mức độ thẩm quyền khác nhau từ sự phân cấp của Trung ương. Chính vì có sự phân cấp như vậy đã cho phép chính quyền địa phương các cấp có những hoạt động gắn với đặc điểm, tình hình địa phương, nhờ vậy mà có được vai trò lớn hơn, thiết thực hơn.

Bên cạnh việc phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn cho các cấp chính quyền địa phương, Trung ương đã chú trọng hơn tới việc chuyển giao cho chính quyền địa phương những nguồn lực tài chính, nhân lực để thực hiện. Việc gắn kết phân cấp chức năng nhiệm vụ với việc bảo đảm các điều kiện, nguồn lực đã giúp cho chính quyền các địa phương chủ động hơn, làm tốt hơn vai trò chức năng của mình.

Thứ ba, do vị trí, tính chất của mỗi cấp chính quyền khác nhau, nên sự thay đổi cụ thể diễn ra không đồng đều ở các cấp chính quyền và giữa chính quyền nông thôn và đô thị.

Với tư cách là cấp hành chính có quy mô về diện tích, dân số và vị trí pháp lý bao trùm, chính quyền địa phương cấp tỉnh có vai trò rất quan trọng trong hệ thống chính quyền địa phương và trong sự phát triển đời sống kinh tế xã hội trên địa bàn. Chính quyền địa phương cấp tỉnh không chỉ là cấp đầu tiên thực hiện triển khai các chủ trương, chính sách của Trung ương mà còn là cấp có đủ điều kiện để tự chủ, tự chịu trách nhiệm tổ chức, triển khai thực hiện các công việc phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.   Trên thực tế, trong thời gian qua, trước sự phát triển của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, hội nhập khu vực và quốc tế, mở rộng dân chủ, chính quyền cấp tỉnh đã tổ chức tốt việc triển khai các chính sách, pháp luật của Trung ương tại địa phương. Đồng thời, trên cơ sở chính sách, pháp luật của Trung ương và điều kiện, hoàn cảnh cụ thể của địa phương, chính quyền nhiều tỉnh đã xây dựng những khung khổ mang tính pháp lý thuận lợi, minh bạch, bảo đảm môi trường cạnh tranh lành mạnh, bình đẳng, có trật tự kỷ cương trong phát triển kinh tế cho các chủ thể kinh tế hoạt động.   Chính quyền nhiều tỉnh còn là chủ thể trong đầu tư về kết cấu hạ tầng, thực hiện cải cách thủ tục hành chính, tham gia hợp tác quốc tế, mở rộng môi trường thương mại, thu hút vốn đầu tư nước ngoài vào địa phương thúc đẩy sự phát triển kinh tế trên địa bàn. Mặt khác, chính quyền cấp tỉnh là cấp quan trọng nhất trong việc khắc phục các khiếm khuyết của kinh tế thị trường, thực hiện việc phát triển xã hội và quản lý phát triển xã hội. Chính quyền địa phương nhiều tỉnh đã làm tốt việc giải quyết các vấn đề về việc làm, bảo trợ xã hội với những đối tượng chính sách, người già không nơi nương tựa, trẻ mồ côi, giảm tỷ lệ đói nghèo,... đấu tranh chống các tệ nạn xã hội, xây dựng nền văn hóa mới xã hội chủ nghĩa, phát triển mạng lưới y tế, giáo dục,.. Trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước, thực hiện sự phân cấp nhiều hơn nữa cho chính quyền cấp tỉnh, vai trò của chính quyền cấp tỉnh sẽ tiếp tục ngày một nâng cao trong việc phát triển kinh tế, giải quyết các vấn đề xã hội và phát triển xã hội.   Khác với chính quyền cấp tỉnh - cấp có những thay đổi hướng đến sự đáp ứng tốt hơn những yêu cầu của nền kinh tế thị trường thì những thay đổi của chính quyền cấp huyện lại theo hướng ngược lại. Nếu trong thời bao cấp, huyện được xem như một pháo đài của chủ nghĩa xã hội, được xác định là một cấp kế hoạch cơ bản, là đơn vị hành chính thực hiện quản lý toàn diện các lĩnh vực của đời sống xã hội trên địa bàn, thì khi kinh tế thị trường phát triển, huyện bộc lộ rõ là một cấp trung gian.   Những vấn đề mang tính chất chung của cả địa phương như quy hoạch, kế hoạch, chiến lược phát triển, ban hành cơ chế, chính sách... do chính quyền cấp tỉnh quyết định. Các vấn đề liên quan trực tiếp đến cơ sở, chăm lo trực tiếp cho đời sống người dân thì do chính quyền cấp xã quyết định. Chính quyền huyện chỉ là cấp thực hiện các quyết định của cấp trên. Mặt khác, nhiều lĩnh vực hoạt động không còn như quản lý sản xuất kinh doanh hoặc là được tổ chức theo ngành dọc như y tế, giáo dục, tư pháp, an ninh - quốc phòng... Trên thực tế, vai trò, chức năng của chính quyền huyện đã thay đổi và bị thu hẹp rất nhiều. Nhiều việc tuy vẫn được pháp luật quy định nhưng chỉ là danh nghĩa.

Chính quyền cấp xã cũng có những thay đổi quan trọng. Bên cạnh việc không còn giữ vai trò chủ thể trực tiếp quản lý sản xuất kinh doanh giống như các cấp chính quyền cấp trên, các hoạt động của chính quyền xã cũng đang ngày càng tập trung vào các hoạt động quản lý hành chính, các hoạt động phục vụ cho sản xuất, kinh doanh của tổ chức và nhân dân, tổ chức cuộc sống, sinh hoạt cộng đồng mang tính tự quản trên địa bàn.

Bên cạnh sự thay đổi giữa các cấp chính quyền địa phương, đang có sự thay đổi giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn. Một vai trò lớn hơn, phức tạp hơn xuất phát từ đặc điểm đô thị và các yêu cầu của công tác quản lý đô thị, đang được hình thành đối với chính quyền đô thị so với chính quyền địa phương cùng cấp. Sự thay đổi này bước đầu đã được xác định và thể chế hóa trong bộ Luật Tổ chức hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân các cấp.

Những thay đổi khác nhau về khuynh hướng, cũng như nội dung cụ thể trong vai trò, chức năng của chính quyền địa phương các cấp, giữa chính quyền nông thôn và đô thị đã đưa lại sự phù hợp với những thay đổi của tình hình, nhất là sự phát triển nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Chính sự biến đổi này đã giúp cho các hoạt động của chính quyền địa phương sát với thực tế hơn, hiệu lực, hiệu quả hơn, đóng góp tích cực vào sự phát triển chung của đất nước trong thời gian qua.

Tuy nhiên, sự thay đổi về một số vai trò, chức năng của chính quyền địa phương trong thời gian vừa qua mới chỉ là những thay đổi bước đầu. Bên cạnh những thay đổi có tính chất tích cực, tác động ảnh hưởng tốt tới đời sống kinh tế - xã hội của đất nước, vai trò, chức năng của chính quyền địa phương vẫn còn tồn tại những hạn chế, bất cập.

- Vẫn còn có sự ôm đồm của các cấp chính quyền địa phương trong việc thực hiện vai trò, chức năng. Trong quy định của pháp luật cũng như trên thực tế, chính quyền địa phương các cấp vẫn còn đảm nhiệm quá nhiều vai trò, chức năng. Điều này được thể hiện rất rõ trong Luật Tổ chức hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân các cấp. Theo quy định của Luật, nhiệm vụ, quyền hạn của hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân các cấp gần như vẫn bao trùm lên tất cả mọi lĩnh vực hoạt động của đời sống kinh tế - xã hội từ kinh tế, giáo dục, y tế, xã hội, văn hóa, thông tin, thể dục - thể thao, khoa học - công nghệ, tài nguyên môi trường đến quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội, thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, thi hành pháp luật, xây dựng chính quyền địa phương...   Điều quan trọng hơn là sự phân định giữa các hoạt động quản lý nhà nước với các hoạt động có tính chất điều hành hoạt động cụ thể, giữa quản lý nhà nước với việc chịu trách nhiệm cung cấp dịch vụ công chưa được làm rõ. Chính vì vậy, chính quyền địa phương nhiều nơi, nhất là xã vẫn can thiệp vào các hoạt động sản xuất kinh doanh, hoặc nhiều nơi chính quyền địa phương vẫn trực tiếp nắm hết việc tổ chức cung cấp dịch vụ công.

- Việc phân định một số chức năng giữa các cấp chính quyền địa phương, giữa hội đồng nhân dân và ủy nhân dân vẫn còn chưa thật sự rõ ràng, có sự chồng chéo, trùng lắp. Cũng trong Luật Tổ chức hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân các cấp, nhiều nhiệm vụ, quyền hạn của hội đồng nhân dân trùng với nhiệm vụ, quyền hạn của ủy ban nhân dân; nhiều nhiệm vụ, quyền hạn của hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân gần như giống nhau ở cả ba cấp hành chính, do đó vai trò, thẩm quyền là không rõ, dễ dẫn đến tranh chấp hoặc đùn đẩy trách nhiệm giữa các cấp chính quyền địa phương. Trên thực tế đã có không ít nhiệm vụ, chẳng hạn như việc quản lý về đầu tư, quản lý các trường trung học phổ thông đã có sự tranh chấp giữa các cấp chính quyền địa phương. Nhưng những nhiệm vụ khó khăn vì không rõ chính quyền cấp nào chịu trách nhiệm lại rất dễ bị bỏ qua, hoặc không được thực hiện đến nơi đến chốn, chẳng hạn như việc quản lý xây dựng ven các đường quốc lộ, ...

- Có sự khác biệt đáng kể giữa một số vai trò, chức năng được quy định trong pháp luật với một số vai trò chức năng thực tế ở một số cấp chính quyền địa phương mà ở đây là chính quyền huyện, quận, phường. Do vị trí trung gian trong hệ thống chính quyền địa phương, chính quyền huyện mặc dù được pháp luật trao cho rất nhiều nhiệm vụ, quyền hạn, nhưng trên thực tế có khi việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn này không hoàn toàn tương xứng với những nội dung được quy định trong pháp luật. Vì vậy vai trò, chức năng thực tế của chính quyền huyện là khá hạn chế.

Đối với chính quyền đô thị, do đặc điểm của công tác quản lý ở đô thị cần thống nhất, thông suốt về các vấn đề quy hoạch đô thị, kết cấu hạ tầng như điện, đường, xử lý rác thải, bảo vệ môi trường, đời sống dân cư nên hầu hết các quyết định lớn liên quan tới việc quản lý đô thị được chính quyền thành phố, thị xã quyết định. Các cấp chính quyền nội thị - quận, phường trong các thành phố trực thuộc trung ương, phường trong các thành phố, thị xã thuộc tỉnh chỉ là cấp thông qua và tổ chức thực hiện. Vì vậy cũng giống như chính quyền huyện, vai trò của chính quyền của quận, phường có sự không tương xứng giữa quy định và trong thực tế.

Từ thực trạng của các cấp chính quyền địa phương nêu trên, để cho các cấp chính quyền này thực sự thể hiện đúng vai trò, chức năng của mình, đáp ứng yêu cầu phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng nhà nước pháp quyền, hội nhập khu vực và quốc tế, trong thời gian tới cần tiếp tục đẩy mạnh cải cách, nâng cao vai trò của chính quyền địa phương các cấp.

- Xem xét thiết kế lại hệ thống tổ chức chính quyền địa phương các cấp. Như đã phân tích ở trên, chính quyền huyện, quận, phường chỉ là cấp thực hiện các quyết định của chính quyền cấp trên, vì vậy cần xem xét đến tính hoàn chỉnh của chính quyền những nơi này. Chuyển mô hình tổ chức chính quyền hoàn chỉnh tại huyện, quận, phường thành các cơ quan hành chính đại diện của chính quyền cấp trên tại địa bàn. Các cơ quan này tại huyện, quận thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; tại phường thuộc quận, thành phố, thị xã thuộc tỉnh thực hiện các nhiệm vụ hạn chế do cơ quan hành chính cấp trên ủy quyền trên địa bàn. Làm việc ở các cơ quan này là công chức thuộc biên chế của chính quyền tỉnh, thành phố, thị xã. Về việc này, thực hiện chủ trương về tổ chức hợp lý chính quyền địa phương đã được Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X thông qua, Kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa XII đã ban hành Nghị quyết số 26/2008/QH12 về thực hiện thí điểm không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường. Đây sẽ là bước đi quan trọng để tiến tới thiết kế lại hệ thống chính quyền địa phương các cấp phù hợp với yêu cầu của thời kỳ chuyển đổi.

- Tiếp tục làm rõ một số chức năng, nhiệm vụ của các cấp chính quyền địa phương. Trên cơ sở tổ chức lại hệ thống chính quyền địa phương, cần tiếp tục làm rõ một số chức năng, nhiệm vụ mà chính quyền địa phương mỗi cấp, chính quyền nông thôn và đô thị phải thực hiện. Việc xác định một số chức năng, nhiệm vụ của các cấp chính quyền địa phương cần được tiến hành theo hướng từ dưới lên, mỗi việc chỉ do một cấp chính quyền thực hiện, cấp nào làm tốt, phục vụ dân có hiệu quả thì giao cho cấp đó, chính quyền cấp trên chỉ thực hiện các nhiệm vụ cấp dưới không thực hiện được hoặc cần có sự phối hợp chung. Đồng thời việc xác định chức năng, nhiệm vụ cần có sự phân biệt rõ giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị. Việc xác định chức năng, nhiệm vụ của các cấp chính quyền địa phương cần tính tới những yêu cầu mới của quá trình phát triển kinh tế thị trường, công nghiệp hóa, hội nhập quốc tế và quá trình đô thị hóa đang diễn ra mạnh mẽ hiện nay, bảo đảm để cho chính quyền địa phương thực hiện đúng vai trò của mình, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trên địa bàn.

- Tiếp tục đổi mới cách phân bổ nguồn lực cho chính quyền địa phương, đặc biệt là cho chính quyền cấp tỉnh và chính quyền các thành phố, thị xã, cơ sở.

Chính quyền cấp tỉnh, thành phố, thị xã, xã do yêu cầu của thực tiễn quản lý có vị trí, vai trò quan trọng trong bộ máy chính quyền nhà nước, đây sẽ là những cấp chính quyền trực tiếp và có đủ điều kiện để triển khai các công việc quản lý và phục vụ xã hội và người dân. Trong thời gian qua chính quyền địa phương các nơi này đã được Trung ương phân cấp nhiệm vụ, thẩm quyền trên nhiều lĩnh vực. Tuy nhiên, để đáp ứng những yêu cầu của tình hình mới, bên cạnh việc thay đổi cách xác định nhiệm vụ quyền hạn của chính quyền địa phương các cấp cần thay đổi cách phân bổ nguồn lực: nhân sự, tài chính, ngân sách cho chính quyền địa phương, bảo đảm để chính quyền địa phương có đủ điều kiện thực hiện chức năng, nhiệm vụ. Về cách phân bổ nguồn lực cần được thực hiện theo đầu việc và theo dân số nhằm tránh tình trạng các địa phương xin chia tách, lập mới đơn vị hành chính để có biên chế và kinh phí hoạt động.

- Từ cách thức xác định chức năng, nhiệm vụ nêu trên cần sửa đổi hệ thống pháp luật về chính quyền địa phương - xây dựng luật về chính quyền địa phương theo hướng mở, tạo khung khổ pháp lý chung để chính quyền địa phương vừa có căn cứ, vừa có thể vận dụng một cách linh hoạt trong hoạt động, quản lý, phù hợp với điều kiện cụ thể của địa phương. Tuy nhiên, để việc phân quyền, tạo khung khổ pháp lý theo hướng mở được thực thi có hiệu quả, Nhà nước cần tăng cường hơn nữa sự kiểm tra, giám sát đối với chính quyền địa phương, giúp cho chính quyền địa phương ngày càng làm tốt vai trò, chức năng, nhiệm vụ của mình./.

Hà Quang Ngọc

VIDEO